Везде
Институты управления российской наукой: проблемы и решения
Оглавление
Аннотация Оценить Содержание публикации
Библиография Комментарии
Поделиться
QR
Метрика
Институты управления российской наукой: проблемы и решения
Аннотация
Код статьи
S020736760029161-6-1
DOI
10.31857/S020736760029161-6
Тип публикации
Статья
Статус публикации
Опубликовано
Авторы
Черных Сергей  
Должность: Зав. сектором
Аффилиация: Институт экономики РАН
Адрес: Москва, Российская Федерация
Выпуск
Выпуск №12
Страницы
29-38
Аннотация

В статье рассматриваются проблемы, связанные с обеспечением эффективного государственного управления научной сферой посредством соответствующих институтов. В экономической теории понятие «институт» трактуется, с одной стороны, как совокупность правовых норм, «правил игры», которые необходимо соблюдать в определенной области социально-экономических отношений, а с другой – как ведомства и организации, осуществляющие функции управления (объектом анализа, в основном, выступают институты второго типа). Дается критический анализ проводимых в данной области реформ. Делаются выводы о необходимости и возможности совершенствования институциональных основ управления российской наукой – в том числе, связанных с повышением правового статуса Российской академии наук.

Ключевые слова
институты, государственное управление, федеральные органы исполнительной власти, Российская академия наук, самоуправление, публичная парадигма
Классификатор
Получено
27.12.2023
Дата публикации
28.12.2023
Всего подписок
8
Всего просмотров
213
Оценка читателей
0.0 (0 голосов)
Цитировать Скачать pdf
Доступ к дополнительным сервисам
Дополнительные сервисы только на эту статью
Преимущества сервисов
100 руб. / 1.0 SU
Дополнительные сервисы на все выпуски за 2023 год
Преимущества сервисов
7290 руб. / 145.0 SU
1 В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400, говорится, что достижение цели научно-технологического развития страны осуществляется, в том числе, путем решения задачи создания единой государственной системы управления научной, научно-технической и инновационной деятельностью (пункт 76/3). При этом предусматривается совершенствование всей системы государственного управления и стратегического планирования в области обеспечения национальной безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации (пункт 106).
2 События 2022 года усилили актуальность поставленных в Стратегии национальной безопасности РФ задач. Наложенные на Россию санкции, в том числе, в научно-технологической сфере, требуют еще более глубокой проработанности действий, адекватных сложившейся ситуации. Стало очевидно, что Россия должна владеть всеми критически важными технологиями для выживания страны и средствами их производства. Таким образом, требования и внимание к развитию отечественной науки и технологий существенно возрастают. В условиях обрыва культурных, научных и образовательных связей с Западом становится очевидным, что страна должна иметь собственный высокий научно-технологический потенциал по ключевым направлениям для обеспечения социально-экономической устойчивости и безопасности страны. На это, в частности, нацеливает Концепция технологического развития на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 20 мая 2023 г. № 1315-р как отраслевой документ стратегического планирования, где сказано, что технологические инновации пока являются скорее побочным продуктом расширенного оборота новых научных знаний в рамках исследований и разработок, чем их результатом. Работа по исправлению такой ситуации должна вестись, в частности, в направлении повышения эффективности институтов управления российской наукой, которые играют далеко не последнюю роль, например, в налаживании научно-производственной интеграции в отраслях, имеющих ключевое значение для обеспечения устойчивого развития и национальной безопасности страны. С учетом сказанного, представляется важным рассмотреть проблемы, имеющиеся в институциональной сфере управления наукой, и наметить пути их решения.
3 Поэтому для начала – несколько слов об институтах как совокупности правовых норм и «правил игры».
4 В Российской Федерации отношения науки и государства, науки и общества, науки и хозяйствующих субъектов регулируются федеральными законами, законами субъектов РФ, правовыми актами органов местного самоуправления, отраслевыми документами. Основополагающим и систематизирующим документом, регулирующим законодательство о научной и научно-технической деятельности, является Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (далее – Закон о науке). Несмотря на постоянно вносимые в данный закон дополнения и изменения, законодателям так и не удается решить весь комплекс задач, связанных с развитием науки; многие правовые проблемы были только обозначены, а ряд норм лишь декларирован. И все-таки Закон о науке является основополагающим, базовым актом системообразующего характера. Более того, он позволил, хотя и не в полной мере, защитить отечественный научно-технический потенциал от разрушения в процессе рыночных реформ. В настоящее время продолжается работа по подготовке нового базового закона, который будет регулировать отношения, возникающие в процессе научной, научно-технической и инновационной деятельности, а также определять государственную политику в этой области [1].
5 В 2013 г. вступил в силу Федеральный закон от 27 сентября 2013 г. № 253-ФЗ «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее Закон о РАН). Проведенная согласно этому законодательному акту академическая реформа стала объектом достаточно острой полемики. Так, представители академического сообщества считают, что «мы проиграли все, когда нам не удалось добиться сохранения одной вещи – подведомственности академических институтов и организаций Российской академии наук. Когда эта позиция была сдана, стало ясно, что Академия перестает существовать в старом виде, потому что все разговоры о двух ключах – это фикция: второй ключ, который находится у Академии, – это ключ от уже чужой квартиры» (академик А. Некипелов) [2]. С другой стороны, есть мнение, что изменения в академической среде предоставили институтам и научным сотрудникам Академии дополнительные возможности, которые «реализуются с точки зрения большей демократии внутри институтов, когда люди в большей степени могут не просто предложить какие-то решения , но и добиться того, чтобы эти решения были приняты» (помощник Президента РФ А. Фурсенко) [2]. Какой бы точки зрения ни придерживаться, ясно одно: конечная граница реформ в определении «правил игры» в научной сфере пока не установлена. Продолжает активно финансироваться университетская наука, идет создание научно-образовательных центров мирового уровня и т.д. Остается открытым вопрос: по какому пути будет развиваться наша наука: сохранится ли действующая сегодня модель, будет ли сконструировано что-то принципиально новое или осуществится возврат к «хорошо забытому старому»?
6 Теперь перейдем к институтам второго типа.
7 В настоящее время на федеральном уровне система государственного управления российской наукой представлена следующими ведомствами и организациями (со своими основными функциями).
8 Министерство науки и высшего образования Российской Федерации –осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сферах высшего образования и научной, научно-технической и инновационной деятельности. Обладает полномочиями учредителя подведомственных организаций и собственника федерального имущества, закрепленного за этими организациями. На 1 января 2023 г. это 219 высших учебных заведений, 446 научных организаций и 7 Домов ученых [3]. В отношении подведомственных организаций министерством осуществляется разработка и утверждение государственных заданий на выполнение работ и\или услуг, что подразумевает и соответствующее выделение бюджетных средств, а контроль за качественным выполнением работ (услуг) производится посредством оценки результативности их деятельности.
9 Совет по науке и образованию при Президенте Российской Федерации - Определение стратегических целей, задач и приоритетов научно-технологического развития РФ, принятие решений о разработке и реализации Правительством РФ важнейших инновационных проектов государственного значения. Проведение по поручению Президента РФ экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам государственной научной, научно-технической и инновационной политики.
10 Комиссия по научно-технологическому развитию Российской Федерации (постоянно действующий орган при Правительстве РФ) – Координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам, связанным с обеспечением соблюдения основных принципов формирования и реализации государственной научно-технической политики, с разработкой и реализацией государственной программы в области научно-технологического развития, в целях выполнения решений Совета при Президенте РФ по науке и образованию. Подготовка и принятие решений, касающихся организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации основных направлений государственной научно-технической политики, важнейших инновационных проектов государственного значения, совершенствования этой деятельности, а также осуществление контроля за исполнением таких решений.
11 Российский научный фонд (РНФ) – Финансовая и организационная поддержка фундаментальных и поисковых научных исследований, подготовки научных кадров, развития научных коллективов, занимающих лидирующие позиции в определенной области науки. Выполнение экспертно-аналитических работ, предоставление научно-консультативных услуг государственным органам и организациям. Участие в выработке предложений по формированию государственной научно-технической политики.
12 Российская академия наук (РАН) (федеральное государственное бюджетное учреждение) – Разработка предложений по формированию и реализации государственной научно-технической политики, приоритетных направлениий развития фундаментальных и поисковых научных исследований. Экспертное научное обеспечение деятельности государственных органов и организаций. Научно-методическое сопровождение проведения фундаментальных и поисковых исследований в научных и образовательных организациях.
13 Российская академия образования, Российская академия архитектуры и строительных наук, Российская академия художеств (федеральные государственные бюджетные учреждения) – Координация и проведение фундаментальных научных исследований и поисковых научных исследований в соответствующих отраслях науки и техники. Осуществление научно-методического обеспечения реализации отраслевых государственных программ, научно-консультативное и экспертное обеспечение в соответствующих отраслях науки и техники.
14 В настоящее время основным федеральным органом исполнительной власти, наделенным функциями управления и регулирования в научной сфере, является Министерство науки и высшего образования Российской Федерации. В зоне ответственности Минобрнауки – координация фундаментальных научных исследований, которые проводятся (наряду с прикладными исследованиями) в других министерствах и ведомствах, что и на них накладывает определенные управленческие и регуляторные функции. Кроме того, Минобрнауки – ответственный исполнитель государственной программы «Научно-технологическое развитие Российской Федерации», где участниками являются министерства и ведомства, ведущие научные и образовательные организации.
15 В ноябре 2022 г. Минобрнауки анонсировало появление нового института – заместителей руководителей министерств и ведомств по научно-технологическому развитию (научных омбудсменов), задача которых – объединять отраслевой бизнес и науку, чтобы результаты исследований и разработок как можно быстрее внедрялись в производственные процессы. Можно предположить, что примером здесь послужил опыт Израиля, связанный с функционированием ведомств главных ученых при министерствах. По нашему мнению, научный омбудсмен должен быть достаточно самостоятельным в своей работе, то есть, не обременен излишней бюрократической нагрузкой, которая неизбежна при статусе заместителя министра.
16 В Законе о науке говорится, что управление научной и (или) научно-технической деятельностью осуществляется на основе сочетания принципов государственного регулирования и самоуправления (статья 7). Последнее трактуется следующим образом: «Органы государственной власти Российской Федерации гарантируют субъектам научной и (или) научно-технической деятельности свободу творчества, предоставляя им право выбора направлений и методов проведения научных исследований и экспериментальных разработок» (статья 3, п.2). С одной стороны, это означает, что федеральные органы исполнительной власти лишь оформляют в виде государственного задания разработанные подведомственными организациями планы НИР. С другой стороны, это не умаляет преобладающую роль государственно-регулятивных начал в управлении научной сферой, и о самоуправлении здесь можно говорить с большой натяжкой. Представляется, что реальное самоуправление осуществлялось в дореформенный период (до 2013 г.), когда Российская академия наук, строящаяся на принципах выборности своих членов и руководящих органов, обладала правом на создание, реорганизацию и ликвидацию подведомственных организаций. На конец 2012 г. число учреждений РАН составляло 550 (436 научных организаций и 114 организаций научного обслуживания и социальной сферы), где трудилось 95 тыс. человек (в т.ч. 48,4 тыс. научных работников) [4. C.160, 163].
17 Мы придерживаемся точки зрения, что Российской академии наук необходимо вернуть правовой статус «государственная академия наук» в дореформенных границах, поскольку именно в данном статусе возможна работа РАН на началах научного самоуправления, которое подразумевает «свободу научного и технического творчества: предоставление возможности научным коллективам и организациям, другим участникам исследований и разработок выбирать и сочетать направления, формы взаимодействия, методы решения исследовательских, технологических задач при одновременном повышении их ответственности за результативность своей деятельности и значимость полученных результатов для развития национальной экономики и общества» [5].
18 Здесь можно вернуться к вопросу о государственных заданиях академическим институтам, подведомственным Минобрнауки РФ (будем называть их так, поскольку у них в названиях сохраняется упоминание о принадлежности к РАН). С одной стороны, как уже говорилось, институты сами разрабатывают проекты государственных заданий, с другой стороны, во-первых, РАН практически исключена из этого процесса, хотя за ней законодательно закреплена функция научно-методического руководства; во-вторых, формирование госзаданий на три года – это абсолютно негибкая система, в которую невозможно оперативно внести изменения при том, что в фундаментальной науке фактор случайности играет значительную роль. С профильным министерством, как отмечают руководители институтов, оперативного взаимодействия по этим вопросам не получается [6].
19 В настоящее время сотрудниками Центра исследований проблем государственного управления Института экономики РАН разрабатываются институциональные подходы к формированию публичной парадигмы государственного управления (или публичного управления в широком смысле), что нашло отражение в ряде публикаций (напр., [7, 8]). Публичная парадигма предполагает формирование модели государственного управления с участием широкого круга заинтересованных сторон, действующей с участием общества, в интересах общества и прозрачную для общества. Представляется, что прообраз такой модели существовал в системе управления фундаментальной наукой до середины 2013 г., т.е. до принятия Закона о РАН. Это управление (которое вполне корректно назвать самоуправлением на основе публичной парадигмы) было сосредоточено в Российской академии наук и отраслевых государственных академиях, построенных на принципах выборности всех органов и коллегиальности принимаемых решений с участием представителей научного сообщества.
20 Согласно Уставу Российской академии наук, утвержденному Правительством РФ в ноябре 2007 г., высшим органом управления РАН является Общее собрание академии. Участники Общего собрания – действительные члены и члены-корреспонденты РАН, а также научные сотрудники научных организаций, подведомственных академии, делегированные этими организациями на срок от 1 года до 5 лет по квотам, устанавливаемым Общим собранием по представлению президиума РАН. Научные сотрудники, делегируемые научными организациями на Общее собрание, избираются учеными советами этих организаций тайным голосованием [9]. В свою очередь, как известно, ученые советы академических институтов избираются тайным голосованием научных сотрудников. Ученые советы также выдвигают кандидатов в новые члены и члены-корреспонденты академии. Кроме того, при Президиуме РАН функционировал Совет директоров институтов РАН – консультативно-совещательный орган, осуществлявший подготовку предложений и рекомендаций для Президиума и руководителей подведомственных организаций по широкому кругу финансово-экономических и организационных вопросов. Справедливости ради отметим, что и при Минобрнауки с февраля 2021 г. действует Совет директоров научных организаций, но его функции в основном ограничиваются выработкой предложений по совершенствованию механизмов оплаты труда научных сотрудников [10].
21 На страницах журнала «Общество и экономика» автор не так давно проанализировал теоретические и методологические подходы к возможности применения не только в политике, но и в экономике методов «мягкой силы», основанных на публичных (открытых, доступных и коллективных) принципах воздействия. Отмечалось, что использование «мягкой силы» особенно актуально в креативной экономике, связанной с творческой средой, представители которой (в нашем случае ученые) с неприязненно воспринимают безапелляционные утверждения и директивы [11]. Именно такой «мягко-силовой» формат использовался, по нашему мнению, в управлении наукой в дореформенный период.
22 Одна из современных проблем государственного регулирования научной сферы состоит в большом количестве действующих подзаконных нормативных правовых актов, которые, по существу, ограничивают действие положений Закона о науке, который все больше устаревает. Уже почти десятилетие разрабатывается, как отмечалось, новый базовый закон, перспективы принятия которого пока остаются неясными. Все это не может не сказаться на управленческих и регулирующих функциях Минобрнауки и других ФОИВ, в рамках которых проводятся научные исследования. Кроме того, и вне системы ФОИВ действуют институты, имеющие отношение к управлению и регулированию научной сферы.
23 Вот что говорили по этому поводу эксперты Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ почти 10 лет назад, по горячим следам проведенной академической реформы: «У нас в стране регулирование отношений, субъектами которых выступают ученые и научные работники, осуществляется многими органами исполнительной власти и другими организациями. При этом ни один орган не наделен таким объемом полномочий, который бы позволял осуществлять управление в сфере интеллектуальных ресурсов в классическом варианте, т.е. «проходя» все те этапы, которые присущи государственному управлению, а именно: сбор и обработка информации; анализ, систематизация, синтез; постановка на этой основе целей, выбор метода управления, прогнозирование; внедрение выбранного метода управления; оценка эффективности выбранного метода управления» [12. C. 85–86]. А вот более «свежее» высказывание специалистов из Института экономики РАН: «Критически важно определить субъект управления научно-технологическим развитием, способный формировать и реализовывать научно-технологическую политику в контексте актуальных задач перехода к новой модели развития. В России такие функции может выполнять только надведомственный орган, действующий под руководством заместителя Председателя Правительства РФ» [13. C. 46]. Как видим, за десятилетие ситуация в сфере управления наукой не изменилась к лучшему, несмотря на непрерывное реформирование.
24 Была надежда, что надведомственным координирующим органом станет Комиссия по научно-технологическому развитию Российской Федерации, организованная в марте 2021 г. как своеобразная реинкарнация Государственного комитета по науке и технике СССР (ГКНТ). Однако этого не произошло, и главным неформальным «управляющим» и «координатором», на наш взгляд, сейчас является Совет по науке и образованию при Президенте Российской Федерации.
25 20 апреля 2023 г. Президент РФ утвердил перечень поручений по итогам заседания Совета по науке и образованию, состоявшегося 8 февраля 2023 г. В этот перечень, в частности, входят: [14. C.2]:
26
  • представление предложений по внесению изменений в Стратегию научно-технологического развития РФ с учетом имеющихся и прогнозируемых вызовов (исполнители: Правительство РФ, президиум Совета по науке и образованию);
27
  • выработка концептуальных подходов к развитию института головных научных организаций (исполнитель: Правительство РФ);
28
  • определение объемов бюджетных ассигнований, выделяемых для предоставления в качестве имущественного взноса Российской Федерации в РНФ (исполнители: Правительство РФ, Российский научный фонд);
29
  • проведение оптимизации экспертных советов, действующих при федеральных органах исполнительной власти и госкорпорациях, для формирования единой системы экспертизы научно-технических программ и проектов (исполнители: Правительство РФ, Российская академия наук).
30 Таким образом, за исключением отраслевых академий наук, мы видим в числе исполнителей поручений все перечисленные выше институты (когда речь идет о Правительстве РФ, Комиссия по научно-технологическому развитию, вероятно, подразумевается). Вспоминая в этой связи ГКНТ, отметим, что управленческий статус комиссии ниже, чем управленческий статус комитета.
31 Вопрос о формализации главного субъекта управления научно-технологическим развитием (несмотря на все уважение к Совету по науке и образованию при Президенте РФ) стоит настолько остро, что президент РАН Г. Красников даже предложил взять на Академию «функции ГКНТ: оценку всего научного ландшафта и рекомендации по его развитию» [15. C.8].
32 В заключение отметим, что одним из основополагающих принципов государственного управления научной сферой должно стать установление одинаковых «правил игры» для всех субъектов научной деятельности – академических учреждений, вузов, исследовательских центров и др., независимо от того, приоритетной или нет на настоящий момент является тематика их исследований, крупные они или нет. К сожалению, действующие институты еще слабо ориентированы на такую установку. Так, например, Российский научный фонд в результате многоходовой оптимизации оказался фондом-монополистом, и это (за счет применяемой им фильтрации с использованием высоких библиометрических и других входных барьеров) серьезно ограничило доступ «простых» исследователей к грантовым средствам (подробнее см. [1]). Вместе с тем, следует приветствовать решение Минобрнауки об отмене градации академических институтов по категориям, от которых зависел уровень их финансирования.
33 Побороть излишний бюрократизм и проявления монополизма возможно только в рамках публичной парадигмы государственного управления. Успешное развитие научно-технологической сферы в таких рамках зависит от наличия общей воли и понимания целей данного процесса как всем обществом, так и представителями государственной власти. Очень важно при этом, чтобы государственное управление научной сферой через соответствующие институты было направлено на повышение роли фундаментальной науки в решении насущных социально-экономических задач, а для этого, повторим, нужно повысить организационно-правовой статус Российской академии наук, вернув его в дореформенные границы. Следует в этом плане уточнять и изменять отдельные статьи Закона о науке и Закона о РАН, а также ввести в Гражданский кодекс РФ отсутствующее там понятие «государственная академия наук» с акцентом на самоуправление в ее деятельности.

Библиография

1. Черных С.И., Фетисов В.П. К вопросу реформирования и определения правового статуса Российской академии наук // Управление наукой и наукометрия. 2023. Том 18. № 2. С. 270–285.

2. Академические реформы: вопросы ученых к реформе и реформаторам (по материалам СМИ). Составитель С.А. Шаракшанэ. М.: Российская академия наук. 2016. 136 с.

3. Официальный сайт Министерства науки и высшего образования Российской Федерации. URL: https://minobrnauki.gov.ru/about/podvedomstvennye-organizatsii/

4. Отчет о деятельности Президиума Российской академии наук за период май 2008 г. –2013 г. М.: Наука. 2013. 312 с.

5. Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации. Утверждена Указом Президента РФ 1 декабря 2016 г. № 642. Пункт 30, подпункт а // СПС «КонсультантПлюс».

6. Колесова О. Создать нельзя купить. На «Технопроме-2023» формировали новые производственные цепочки // Поиск. 1 сентября 2023. № 34–35. С. 2.

7. Смотрицкая И.И., Черных С.И. К концепции развития публичного управления в России // Общество и экономика. 2021. № 11. С. 5–17.

8. Смотрицкая И.И., Черных С.И., Сазонова Е.С. Концепция публичного управления в контексте долгосрочных целей новой экономической политики // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2022. № 4. С.62–78.

9. Устав Российской академии наук. Утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2007 г. № 785. URL: https://www.ras.ru/about/rascharter.aspx

10. Официальный сайт Министерства науки и высшего образования Российской Федерации. URL: https://minobrnauki.gov.ru/press-center/news/novosti-ministerstva/29443/.

11. Черных С.И. Методы «мягкой силы» в политике и экономике // Общество и экономика. 2023. № 1. С.27–36.

12. Реформа науки и образования: сравнительно-правовой и экономико-правовой анализ. Монография под ред. ак. Т.Я. Хабриевой. М., СПб: Нестор-История, 2014. 476 с. (С. 85–86).

13. Доклад о научно-исследовательской работе по теме: «Формирование научно-технологического контура и институциональной модели ускорения экономического роста в Российской Федерации» / Науч. рук. Е.Б. Ленчук. М.: ИЭ РАН. 2022. 56 с.

14. Уточнить стратегию // Поиск. 28 апреля 2023. № 17. С.2.

15. Понарина Е. Сквозь магию посулов // Поиск. 1 сентября 2023. № 34–35. С.8.

Комментарии

Сообщения не найдены

Написать отзыв
Перевести