Administrative barriers and expenditures in the regulation of the agricultural land turnover
Table of contents
Share
Metrics
Administrative barriers and expenditures in the regulation of the agricultural land turnover
Annotation
PII
S020736760005423-4-1
DOI
10.31857/S020736760005423-4
Publication type
Article
Status
Published
Authors
Edition
Pages
60-70
Abstract

The features of administrative regulation of agricultural land in the Russian Federation discusses in the article. There are identified and described the main features of the administrative barrier, the main legal and investment risks of land owners arising in these circumstances. Additionally are analyzed the main scenarios for the owner’s defense from administrative pressure.

Keywords
administrative barrier, agricultural land, legal risk, investment risk.
Received
24.06.2019
Date of publication
24.06.2019
Number of characters
24113
Number of purchasers
20
Views
207
Readers community rating
0.0 (0 votes)
Cite Download pdf 100 RUB / 1.0 SU

To download PDF you should sign in

Full text is available to subscribers only
Subscribe right now
Only article
100 RUB / 1.0 SU
Whole issue
640 RUB / 14.0 SU
All issues for 2019
6758 RUB / 15.0 SU
1 В конце 2018 года Правительство России утвердило «дорожную карту» по совершенствованию правового регулирования земельных отношений до 2020 года. Поставлена задача перехода от категорий земель к территориальному зонированию, что наиболее серьезно коснется рынка земель сельскохозяйственного значения. Кроме того, планируется совершенствование учета и усиление надзора за надлежащим использованием земель, их оборотом, включая передачу в залог.
2 Вместе с тем, система административного регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения после многих лет попыток реформирования так и не стала более прозрачной и эффективной [1]. Рыночные механизмы не получили распространения, приватизация практически остановлена, а многие применяемые в хозяйственной практике нормы, оказались в немалой степени унаследованы от плановой экономики, и не обеспечены необходимой инфраструктурой, и не соответствуют потребностям развития экономики.
3 Отметим, что в советский период административные решения так или иначе опирались на национальную систему агрохимического мониторинга и контроля земельных угодий. Сейчас такой единой системы не существует, а попытки административных органов обязывать собственников проводить работы по агрохимическому анализу почв непоследовательны, не отвечают целям регулирования и неэффективен. Более того, данные агрохимического анализа могут стать для землепользователей всего лишь причиной новых санкций [3].
4 Ю. Жариков считает, что сложившаяся с советских времен административно-правовая концепция регулирования земельных отношений наделяет административные органы правом «предписывать пользователям земли выгодные для государства правила поведения» [4, 5]. На деле же это привело к формированию устойчивого административного барьера в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения, который в первую очередь обеспечивает интересы конкретных представителей административных органов.
5 Последствия существующей системы администрирования – торможение процесса приватизации, так как земельные активы оказываются слишком проблемными для собственника. По данным Росреестра, по состоянию на 01.01.2018 основная часть земель сельскохозяйственного назначения находилась в государственной и муниципальной собственности (67%), а в частной собственности – 33%, в т.ч. 28% у граждан и лишь 5% у юридических лиц. При этом большая часть государственных земель остается не разграниченной между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными органами власти.
6 На этом фоне отмечается высокая доля неиспользуемых сельскохозяйственных земель. Согласно данным доклада Минсельхоза России о состоянии и использовании сельскохозяйственных угодий в Российской Федерации в 2017 году, в отдельных регионах доля таких земель превышала 50% (Республика Коми – 76%, Архангельская область – 75%, Псковская область – 75%, Ярославская область – 64%, Новгородская область – 63% и т.д.)1.
1. Доклад о состоянии и использовании сельскохозяйственных земель в Российской Федерации в 2017 год // М.: ФГНБУ «Росинформагротех», 2019.
7 Административный барьер формируется в условиях несовершенства правовых норм, допускающих различное толкование и субъективное их применение в соответствии с интересами представителя административного органа [6]. Рассматриваемый случай весьма точно характеризуется выражением А. Аузана как рынок «прав на нарушение действующих запретов» [7].
8 Традиционно исследование административных барьеров опирается на социологические исследования, включая опросы [8, 9] либо формализованные интервью, которые базируются на процессах, упрощенно описанных в административном регламенте. Однако такой подход не позволяет выявить вариации трактовки норм административным органом и, соответственно, не позволяет описать конструкцию административного барьера, а только лишь степень недовольства его со стороны землепользователей, часть из которых, возможно, и не сталкивались с барьером. Тем более, что административные регламенты есть далеко не для всех жизненных ситуаций, когда землепользователи сталкиваются с надзорным органом.
9 Более детально проанализировать общую конструкцию барьера, механизмы его реализации и выявить типичные способы защиты землепользователей от административного давления можно, прибегнув к исследованию материалов судебных разбирательств. При этом существующая база судебных решений, отхватывает все регионы страны, позволяя делать репрезентативные выводы относительно толкования норм права, и классифицировать эти факты по обстоятельствам, в каких они встречались наиболее часто.
10 Существование административного барьера предполагает наличие соответствующих рычагов давления на собственников земли (монопольного права на осуществление принуждения). Таким рычагом является КоАП, предусматривающий ряд санкций, включая административный штраф, повышение земельного налога, а также косвенные издержки, которые собственнику придется понести, чтобы избежать последующих санкций за невыполнение предписаний административного органа (продление срока повышенного налога, увеличение административного штрафа, и вплоть до изъятия участка).
11 Очевидным критерием административного барьера является количество рассмотренных административных дел арбитражным судом, так как дела, вынесенные на рассмотрение арбитражного суда, являются индикатором наличия неразрешаемых противоречий между собственником и административным органом. Как правило, экскалация конфликта в судебную плоскость имеет экономические причины. Например, в случае, когда взятки становятся эквивалентны тому наказанию, которое предусмотрено законом, издержки собственника не увеличиваются, даже в случае если он проиграет суд. Но зато конфликт выходит в правую плоскость, где действиям административного органа все-таки задаются определенные рамки.
12 Второй признак административного барьера, который может быть применен при исследовании судебных материалов – наличие противоречивых решений суда и формирования различных линий обвинения и защиты при сходном составе дел.
13 Ранее на примерах судебных разбирательств были рассмотрены различные ситуации, когда административный орган требует не только соблюдения формальных требований к использованию земельного участка в сельскохозяйственных целях [10], но и выставлять претензии относительно форм и результатов такого использования [3], что, конечно, нельзя не рассматривать как серьезное ограничение основного права собственника – в распоряжении своим имуществом.
14 В частности, со стороны административных органов отмечались следующие действия в отношении собственников:
15 •выбор наиболее серьезных санкций, если существует альтернатива; •мультипликация наказания в виде повышения налоговой ставки; •привлечение к ответственности за каждый земельный участок вне зависимости от логики их совместного хозяйственного использования; •привлечение к ответственности за нарушения, которые с большой вероятностью были совершены предыдущими собственниками; •привлечение к ответственности за нарушения, связанные с общим состоянием местной экосистемы, повлиять на которое индивидуальный собственник не способен [11].
16 Позиции хозяйствующих субъектов оказываются незащищенными от субъективных выводов административного органа, которые могут распространяться в т.ч. на такие сугубо предпринимательские аспекты использования земельных участков как внесение минеральных удобрений или проведение агрохимических исследований почвы, что явно противоречит духу и нормам гражданского права [3]. Такие действия могут серьезно дисконтировать стоимость имущества и поставить под угрозу существование бизнеса, а значит выходят за пределы обычной надзорной работы.
17 Вместе с тем, на фоне довольно жестких решений можно обнаружить вдруг неожиданную мягкость административных органов и судов в отношении отдельных землепользователей. Это открывает возможности для оспаривания и отмены административных постановлений и юридической защиты от претензий административного органа.
18 Среди таких возможностей «защиты» собственников обращают на себя внимание следующее:
19
  • оспаривание исполнимости требований административного органа;
  • оспаривание виновности, учитывая срок владения земельным участком;
  • оспаривание виновности, учитывая нарушения при обследовании земельного участка;
  • оспаривание виновности и «подмена» субъекта административного правонарушения;
  • оспаривание виновности в виду ненадлежащего уведомления и отсутствия на рассмотрении административного дела собственника или законного представителя.
20 Дело № А51-15397/2015, рассмотренное Арбитражным судом Приморского края 2, можно назвать одним из наиболее интересных как по содержанию аргументации сторон, так и по решению суда.
2. URL: >>>>
21 Собственник посчитал факт нецелевого использования земельного участка не установленным. Во-первых, в соответствии с ч. 2 ст. 77 Земельного кодекса Российской Федерации он указал, что в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями и т.д.
22 Во-вторых, наличие лесных насаждений на участке было представлено как потребность сельского поселения. В качестве аргумента было приведено письмо, в котором администрация сельского поселения отказала в выдаче разрешения на вырубку леса, посчитав, что зеленые насаждения, находящиеся на земельном участке, представляют собой лесозащитную полосу и не мешают использованию земельного участка по назначению (запрет на вырубку также встречается как основание для отмены административного постановления в деле №А41-62979/14 Арбитражного суда Московской области).
23 В-третьих, собственник поставил под сомнение негативную роль сорной растительности. Частичное попадание в сено таких трав, как осот полевой, костер, пырей ползучий, полынь обыкновенная допускается, поскольку они отсутствуют в перечне, установленном ГОСТ Р 55452-2013. «Национальный стандарт Российской Федерации. Сено и сенаж. Технические условия».
24 Суд не только удовлетворил эти требования, но дал еще и ряд толкований, крайне интересных для исследования проблемы административного регулирования. В частности, было указано, что предписание административного органа должно соответствовать требованию исполнимости, то есть содержать четкие указания на конкретные действия и сроки устранения выявленных нарушений. Несоблюдение требования об исполнимости предписания ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что противоречит принципу правовой определенности и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере.
25 Требование административного органа провести агрохимическую и агротехническую обработку земельного участка суд посчитал необоснованным и лишенным правовых и фактических оснований, поскольку недопустимо указание на необходимость принятия каких-либо мер, если не указано, какие нарушения будут устранены в результате их принятия.
26 В результате, суд заключил, что требования оспариваемого предписания незаконны, необоснованны и неисполнимы, нарушают права собственника, поскольку возлагают не предусмотренные действующим законодательством дополнительные обязанности при осуществлении предпринимательской деятельности. На фоне наказания хозяйствующих субъектов за незначительные отклонения в документах об агрохимических исследованиях [3], изложенная позиция Арбитражного суда Приморского края представляется революционной. Тем более, что по существу все доводы суда можно признать справедливым упреком в адрес рыхлой системы нормативного регулирования земельных отношений.
27 По материалам дела № А68-10087/2015 Арбитражного суда Тульской области3, административный орган обвинил собственника в снижении плодородия почвы на основании двух протоколов испытаний, один из которых относился к периоду, когда обвиняемый еще не был собственником земельного участка. В данном деле, суд встал на сторону собственника указав на то, что на собственника «ни при каких обстоятельствах не может быть возложена ответственность за состояние почвы…», когда он не являлся собственником спорных земельных участков. Отсутствие сведений о показателях массовой доли гумуса в почве спорных земельных участков различные периоды, когда земля находилась в собственности привлекаемого к ответственности лица, не позволяет, по мнению суда, сделать какие-либо объективные выводы о наличии прямой причинно-следственной связи между действиями (бездействием) собственника и снижением содержания гумуса в почве спорных земельных участков.
3. URL: >>>>
28 В деле № А51-17646/2015, рассмотренном Арбитражным судом Приморского края4, суд пришел к выводу о том, что отбор и исследование почвенных образцов межрайонной ветеринарной лабораторией произведён на спорном земельном участке с явными нарушениями положений ГОСТ 28168-89. Учитывая установленные нарушения в ходе отбора почвенных образцов спорного земельного участка и их исследования, результаты которого положены административным органом в основу предписания, суд пришел к выводу о недоказанности факта снижения плодородия почвы.
4. URL: >>>>
29 По материалам дела №А23-3628/2015 Арбитражного суда Калужской области5 административным органом установлено, что участки общей площадью более 250 га не используются по целевому назначению, заросли деревьями, сорной растительностью, что стало основанием для предписания об устранении нарушений и взимании с собственника штрафа в размере 450 000 рублей. Однако суд приняв доводы собственника о том, что участок сдан в аренду, пришел к выводу о том, что административным органом неверно определен субъект административной ответственности. При этом у суда не вызвал сомнения тот факт, что договор аренды заключен на срок менее года (в связи с этим договор не подлежал обязательной государственной регистрации), в течении которого деревья высотой до 4 метров вырасти не могут.
5. URL: >>>>
30 Рассмотрение административного дела о множестве земельных участков как о едином массиве позволяет собственнику избежать мультипликации штрафных санкций. Хотя акт муниципальной проверки должен составляться в отношении каждого из участков, постановка вопроса о размере наказания целиком и полностью зависит от административного органа.
31 Во многих случаях и административный орган, и суд идут навстречу собственнику, принимая во внимание особенные условия, которые позволяют законно сократить сумму штрафа, в т.ч. наиболее распространенными среди них являются:
32
  • плохое финансовое состояние собственника;
  • рассмотрение административного дела в отношении единого массива земельных участков, а не отдельных участков.
33 В деле №А23-3563/2015, также рассмотренном Арбитражным судом Калужской области6, оспаривалось решение административного органа о взыскании штрафа в размере 400 000 рублей (одного штрафа на несколько участков, общей площадью почти 1,5 тыс. га). Собственник земельных участков привел довод о снижении размера штрафа ниже низшего предела с учетом финансового положения общества. Суд принял этот довод и пришел к выводу, что мера административного наказания, предложенная административным органом, не соответствует принципам справедливости, соразмерности и ответственности, и может привести к избыточному ограничению имущественных прав и интересов заявителя, не соответствует тяжести совершенного правонарушения и не обеспечивает достижение целей административного наказания.
6. URL: >>>>
34 Как следует из материалов дела № А14-9358/2015 Арбитражного суда Воронежской области7, процессуальные нарушения со стороны административного органа также могут стать причиной для оспаривания и отмены постановления об административном правонарушении. В частности, суд счел, что в конкретном разбирательстве нарушен порядок извещения заявителя о дате и месте составления протокола и рассмотрения дела об административном правонарушении.
7. URL: >>>>
35 Таким образом, при сходных обстоятельствах различные группы землепользователей оказываются в различных условиях с точки зрения применения к ним норм административного права, что согласно ст. 4 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135­ФЗ «О защите конкуренции» можно трактовать как неравные или дискриминационные условия. Конкретные решения о проверке, установлении факта нарушения и выбор меры наказания определяются субъективным решением чиновника, что, безусловно, кроет в себе признаки административного барьера.
36 Дискриминация проявляется сразу в нескольких аспектах. Во-первых, как рассмотрено выше, часть землепользователей избегает ответственности, тогда как другая часть несет полную ответственность за состояние земельных угодий [3, 10, 12]. Во-вторых, предусмотренная система штрафов не градируется в зависимости от площади угодий, на которых выявлены нарушения (так, при рассмотрении дел в целом по всему массиву угодий, а не по отдельным участкам, юридическое лицо, владеющее 50 га, будет платить такой же штраф как как юридическое лицо, владеющее 1000 га и более). В-третьих, размер штрафов формально не зависит от тяжести нарушения – в одном случае речь может идти о слабых формах закустаренности угодий, в другом – о плотных 15-20 летних зарослях.
37 Административный барьер в определенный момент времени может выполнять роль регулятора на рынке, отражая интересы всех участников [7]. Однако со временем баланс смещается в пользу интересов только административного органа, владеющего монополией на принуждение, а также ситуативно в пользу тех групп, которые находятся в наиболее тесной связи с представителями административного органа. Остальные участники рынка сталкиваются с ростом издержек.
38 При этом право на нарушение действующих норм или их менее строгое толкование не обязательно сопряжено с коррупцией, т.е. взятками должностному лицу, но всегда имеет свою стоимость. В частности, это могут быть издержки видимого соответствия действующим нормам (например, эпизодическая минимальная обработка угодий в отсутствие реального сельскохозяйственного производства). Такое соответствие позволяет должностному лицу (административному органу), с одной стороны, сохранять свое лицо и не фиксировать политически неудобные для вышестоящих уровней исполнительной власти факты - например, нецелевое использование земель, выбытие земель из оборота и т.д., и, с другой стороны, демонстрировать свое «лояльное» отношение к землепользователям.
39 Издержки в итоге становятся частью общей цены владения земельным активом, включающей также временные, юридические и иные издержки на обеспечение права собственности. Чтобы найти статус-кво и избежать конфликта с административным органом, собственник должен выбирать между полноценным ведением сельскохозяйственного производства, что не всегда выгодно, имитацией такой деятельности, что сопряжено с большими или меньшими издержками, если нет шанса продать участок с переводом в другую категорию, взяткой, что не защищает от претензий в будущем, либо искать юридические способы защиты от претензий административного органа.
40 В модельной ситуации, когда собственник владеет 100 га угодий, где более 70% площади подвергается минимальной обработке, издержки соответствия составляют порядка 60 тыс. рублей. В этой ситуации собственник несет производственные затраты и формально соблюдает закон, что снижает его готовность платить взятки (по крайней мере в значительном объеме). Риск административного давления сохраняется (например, по причинам, описанным в публикации [3]), но он значительно меньше, чем в следующих ситуациях.
41 Если этот же собственник обрабатывает менее 70% площади, то он автоматически становится потенциальным объектом для административного давления. В табл. 1 отражены основные события при эскалации конфликта собственника земельного участка и административного органа в отношении целевого использования сельскохозяйственных земель. В предельном случае его издержки после проверки составят более 460 тыс. рублей, включая административный штраф и повышенный налог, который он будет платить в дальнейшем.
42 Собственник может попытаться прибегнуть к юридической защите своих интересов с использованием описанных выше механизмов. В таком случае, он, наиболее вероятно, может сократить штраф до минимального размера, но все равно будет наказан повышением налога. При таком сценарии его издержки, включая затраты на юристов, могут составить порядка 360 тыс. рублей. Идеально, если юристам удастся добиться в суде отмены предписания административного органа и результатов проверки, тогда не будет ни штрафа, ни повышенного налога, но, очевидно, будут достаточно высокие затраты на юристов, так как дело будет идти достаточно долго. При таком сценарии издержки можно оценить до 150 тыс. рублей.
43 Таблица 1
44 Основные события при эскалации конфликта собственника земельного участка и административного органа в отношении целевого использования сельскохозяйственных земель
45

Источник: расчеты автора.

46 Однако юридическая линия защиты не гарантирует результата, поэтому у собственника велик соблазн использовать более простую коррупционную схему, в которой предельная сумма взятки будет заведомо ниже затрат собственника по первому и второму сценарию, но возможно выше, чем в третьем сценарии. Но нести издержки соответствия все-таки оказывается наиболее выгодной моделью поведения.
47 Помимо прямых издержек, административный барьер искажает ситуацию на рынке, не позволяя внешним игрокам, не участвующим на «рынке прав нарушения действующих запретов», оценивать риски и принимать рациональные решения в сделках с земельными активами. Нормативные акты, на которые ориентируются внешние игроки, задают виртуальные правила игры, тогда как с реальными землепользователь сталкивается только после покупки участка. Это специфический вид издержек, создаваемых административным барьером, которые в конечном итоге также ограничивает конкуренцию на рынке. Говорить о ликвидности и инвестиционной привлекательности земельных активов в таких условиях не приходится.
48 Накопившиеся проблемы в сфере административного регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения не могут игнорироваться при запуске очередного раунда земельной реформы, в ходе которой помимо изменения системы категорирования на зонирование, ожидаются также мероприятия в отношении неиспользуемых земель, включая их изъятие, обновление повышающих коэффициентов и ужесточение административной ответственности для владельцев.
49 Разработка новой политики учета земель и надзора за их надлежащим использованием должна опираться на всестороннее изучение существующего порядка, недостатков действующих административных регламентов и подходов к работе с землепользователями. Важно проработать также и экономическую составляющую реформы, чтобы землепользователям было выгодно принять новые правила и действовать исключительно в правовом поле.
50 Но самое главное, нужно признать, что неизбежна цифровая трансформация системы административного регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения. Современные технологии уже сегодня позволяют получить цифровую модель использования потенциала земельных ресурсов, включая оценку текущего состояния [например, 13], контроля деятельности пользователей, автоматизации системы штрафных санкций и т.д. Накопление цифровой информации позволит не только осуществлять надзорные функции, но и анализировать эффективность надзора, и, в соответствии с выводами такого анализа, уточнять цели, параметры и методы надзора. В этих условиях сохранение административного регулирования в современном виде уже невозможно, что ставит под сомнение актуальность отдельных положений реформы контрольно-надзорной деятельности. Без переосмысления современных технологических возможностей и роли административное регулирование в системе отраслевого государственного управления эти реформы будут иметь только краткосрочный характер, консервируя институциональные недостатки российской экономики.

References

1.  Липски С.А. Правовые аспекты оборота земель сельскохозяйственного назначения в постсоветской России // Журнал российского права. №4 2014. С.12-19.

2. Хлыстун В.Н. Земельные отношения в российском агросекторе // Отечественные записки. 2012. № 6. С.78-84.

3. Смирнов М.А. Инвестиционные и правовые риски административного регулирования оборота сельскохозяйственных земель / Часть 2. Региональная экономика: теория и практика. Т. 16. Вып. 8, август 2018. С. 1457-1466.

4. Жариков Ю.Г. Формирование и развитие научной школы земельного права // Журнал российского права. №9 2015. С. 93-102.

5. Жариков Ю.Г. Разграничение властных (суверенных) и хозяйственных полномочий органов государства в земельных правоотношениях: теория, история и практика // Журнал российского права. № 1. 2017. С.139-149.

6. Шестоперов О.М., Калинина И.В. Сокращение административных барьеров ведения предпринимательской деятельности путем кодификации и систематизации законодательства, регулирующего административные процедуры // М.: ГрафДизайн, 2005.

7. Административные барьеры в экономике: институциональный анализ // ИНП «Общественный договор», 2012.

8. Солодилова Н. З., Маликов Р. И., Гришин К. Е. Влияние административного регулирования на эффективность предпринимательской деятельности в регионе // Экономика региона. 2016. Т. 12. Вып. 4. С. 1001-1013.

9. Мошкина И.В. Коррупционные практики и административные барьеры в малом: бизнесе Хабаровского края: эмпирический аспект // Власть и управление на Востоке России. 2009. №1 (46). С.121-130.

10. Смирнов М.А. Инвестиционные и правовые риски административного регулирования оборота сельскохозяйственных земель / Часть 1. Региональная экономика: теория и практика. Т. 16. Вып. 6. Июнь 2018.С. 1052-1064.

11. Казаченко Г.Б. Некоторые административные барьеры в сфере осуществления предпринимательской деятельности: анализ судебной арбитражной практики и пути преодоления административных барьеров // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. № 11. С. 33-37.

12. Желяскова А.Л., Сетуридзе Д.Э. Осуществление контрольно-надзорных функций по установлению местоположения и качественного состояния, оценке эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения // ARS ADMINISTRANDI. № 1 2014. С.106-112.

13. Мейфруа П., Шиерхорн Ф., Прищепов А.В., Мюллер Д., Кюммерле Т. Движущие факторы, ограничения и компромиссы, связанные с возвращением в оборот заброшенных пахотных земель в России, Украине и Казахстане // Пространственная Экономика. № 2. 2016. С. 55-103.